20080915. CARLOS MALPICA FAUSTOR: ANTECEDENTES Y PERSPECTIVAS DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO Y DEL CEPLAN

“A S O C I A C I Ó N  C I V I L   P R E S I D E N T E   R A M Ó N   C A S T I L L A”

Grupo de trabajo “Planificación del Desarrollo Nacional”:

Carlos Malpica, Luis De la Cruz, Manuel Montoya, Otoniel Velasco

El Decreto Legislativo 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico: Análisis y perspectivas.

DOCUMENTO INTERNO DE TRABAJO (Segunda versión)

Relator: Carlos Malpica Faustor

Lima, 15 de setiembre de 2008

 

En aplicación del Decreto Legislativo 1088 (publicado el 28 de junio pasado) el gobierno ha iniciado la puesta en marcha del CEPLAN, dieciséis años después que el Presidente Fujimori disolviera el Instituto Nacional de Planificación (en junio de 1992), dos meses después de disolver el Congreso de la República. Por ello es pertinente analizar dicho Decreto Legislativo, que reformula el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico:

"orientados al desarrollo de la planificación estratégica como instrumento técnico de gobierno y gestión para el desarrollo armónico y sostenido del país y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el marco del Estado constitucional de derecho"

 

El nuevo CEPLAN nace con retraso, inicia sus funciones en un contexto complejo, con competencias y recursos limitados, y se va a demorar en implantarse en la Administración Pública, en desarrollar sus capacidades y en lograr intervenciones que produzcan los efectos esperados.

 

Es importante examinar las perspectivas de la articulación de la planificación general y de la  planificación sectorial en el Perú, en los niveles gubernamentales nacional, regional y local, tomando en cuenta los antecedentes históricos y las lecciones de experiencia adquiridas en las últimas cinco décadas por los actores directos en dichos procesos.

 

Cabe destacar al respecto:

• Que la planificación del desarrollo de la educación nacional es la primera planificación sectorial que se adopta oficialmente como sistema en el Perú, en 1956 (siendo Ministro de Educación Jorge Basadre), a partir del compromiso gubernamental adquirido en la Segunda Reunión Interamericana de Ministros de Educación, realizada en Lima, que aprueba, a propuesta del Ministro de Educación de Colombia Gabriel Betancourt Mejía, la “Recomendación sobre el Planeamiento Integral de la Educación en América Latina”. Su proceso de institucionalización se inicia en 1958, cuando se crea la Dirección de Estudio y Planeamiento (DEP) en el Ministerio de Educación (a cargo de Delfín Ludeña De la Vega).
• Que la planificación del desarrollo económico y social se inicia cinco años más tarde, en 1961, cuando el  Primer Ministro y Ministro de Hacienda y Comercio (Pedro Beltrán Espantoso), firma en nombre del gobierno peruano, la “Carta de Punta del Este” (en Uruguay) que en el marco de la “Alianza para el Progreso” acuerda que “Los países latinoamericanos convienen en impulsar o en fortalecer sistemas de preparación, ejecución y revisión periódica de los programas nacionales de desarrollo económico y social” y que “deberán formular  dentro de los próximos 18 meses, si fuera posible, programas de desarrollo a largo plazo” (nótese que no se hablaba de planes, sino de programas). Y se institucionaliza a partir del Decreto Supremo Nº 49, de fecha 3 de noviembre de 1961, que crea la Oficina Central de Estudios y Programas (OCEP), dentro del Ministerio de Hacienda y Comercio. La OCEP inició desde entonces importantes coordinaciones con los Ministerios y con el Banco Central de Reserva.
• Que el 19 de octubre de 1962 se promulga el Decreto Ley 14220, que crea el Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo Económico y Social y el Instituto Nacional de Planificación, que en las décadas de los 60 y 70 y en la primera mitad de los 80, lideró la formulación e implementación de importantes Políticas Públicas, Estrategias y Planes de Desarrollo, de corto, mediano y largo plazo, tanto a nivel nacional como sectorial y regional.
• Que ese Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo Económico y Social es desactivado en 1992 por el Decreto Ley 25548 (publicado el 14 de junio de 1992) mediante el cual el régimen de Fujimori (sin ninguna fundamentación) crea una “Comisión de Disolución del INP”, se dispersa o liquida al personal técnico del Instituto y se asigna el conjunto de las funciones que entonces tenía el INP al Ministerio de Economía y Finanzas, que las difunde en su estructura (algunas de esas funciones las mantiene hasta ahora, como es el caso de la formulación de lo que hoy es el Marco Macroeconómico Multianual).
• Que trece años más tarde la Ley 28522 (publicada el 25 de mayo de 2005, durante el régimen del Presidente Toledo) crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
• Que durante tres años esa Ley 28522 no fue implementada, a pesar de que fue reglamentada (durante el régimen del Presidente Toledo) y se le asignaron créditos para su funcionamiento en los Presupuestos de la República de 2006, 2007 y 2008.
• Que el Decreto Legislativo 1088 (publicado el 28 de junio de 2008) deroga la Ley 28522 y crea un nuevo Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y un nuevo Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
• Que para lograr eficacia el nuevo Sistema y el nuevo Centro tienen que perfeccionar su articulación con sujeción a las normas vigentes de nivel constitucional y de leyes orgánicas.

Ha habido pues una lamentable pérdida de tiempo y de oportunidades, y el Ministerio de Economía y Finanzas ha continuado ejerciendo de 1992 a 2005 las funciones de planificación del desarrollo que tenía el desaparecido INP, y del 2005 a la fecha, las que no le dejaron ejercer al creado y luego reformado CEPLAN. En todo ese período el rol hegemónico en la materia lo ha ejercido siempre el Ministerio de Economía y Finanzas, con un alcance de corto plazo (anualmente), a través del Presupuesto General de la República y la rectoría de los principales Sistemas Administrativos, teniendo como ámbito de aplicación preponderante, el Sector Público.

Actualmente, por ejemplo, los tres Proyectos de Ley relacionados con el Presupuesto 2009, han sido aprobados por el Consejo de Ministros y remitidos el 30 de agosto pasado al Presidente del Congreso, bajo la firma del Presidente de la República y del Presidente del Consejo de Ministros. Obviamente,  el naciente CEPLAN aún no ha participado en dicho proceso, aunque es de esperar que pronto sea convocado por el Congreso de la República.

 

Los antecedentes de la Planificación del Desarrollo en el Perú

En el libro “Planificación y desarrollo de la educación en el Perú: un análisis de la experiencia del período 1948-1985” (Andrés Cardó, Hugo Díaz, Raúl Vargas, Carlos Malpica, UNESCO/IIPE, París, 1989) se da cuenta de los orígenes del Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo en el Perú, de su evolución en cuatro décadas y de su modulación a lo largo de siete períodos gubernamentales. En él damos a conocer que la práctica de la planificación de la educación precedió en el sector público peruano a la planificación general. La planificación general vino después. Por influencia de la CEPAL (Comisión Económica para la América Latina) y deI ILPES (Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social) se debate en el Perú, desde la década de los 50, la implementación de la planificación como función pública y como herramienta gubernamental para el desarrollo económico y social. Lideraron dicho debate, a favor Francisco Miró Quesada (diario El Comercio) y en contra, Pedro Beltrán Espantoso (diario La Prensa). En agosto de 1961 Pedro Beltrán Espantoso, como Primer Ministro y Ministro de Hacienda y Comercio, firma en nombre del gobierno peruano (Presidente Prado), la “Carta de Punta del Este” (en Uruguay) que establece la “Alianza para el Progreso” y acuerda que “Los países latinoamericanos convienen en impulsar o en fortalecer sistemas de preparación, ejecución y revisión periódica de los programas nacionales de desarrollo económico y social” y que “deberán formular  dentro de los próximos 18 meses, si fuera posible, programas de desarrollo a largo plazo”  (no se habla de planes, sino de programas). En cumplimiento de ese acuerdo se expide el Decreto Supremo Nº 49, de fecha 3 de noviembre de 1961, que crea la Oficina Central de Estudios y Programas (OCEP), dentro del Ministerio de Hacienda y Comercio. La OCEP representa el primer antecedente de institucionalización de la planificación global en el Perú, y se la asigna como funciones generales:

“determinar metas y prioridades; preparar programas anuales de inversión pública; coordinar el programa de desarrollo con la política de estabilidad financiera  del gobierno; determinar las medidas de carácter administrativo convenientes para la mejor preparación y ejecución de planes y proyectos, y coordinar las actividades de asistencia técnica en el campo del desarrollo económico y social”.  

Durante el período de la Junta Militar de Gobierno 1962-1963 (Pérez Godoy, Lindley López, Torres Matos y Vargas Prada), el Banco Central de Reserva formuló el primer Plan Nacional de Desarrollo del Perú, el “Plan Decenal de Desarrollo 1962-1971”, poco antes de que el gobierno promulgue, el 19 de octubre de 1962, el Decreto Ley 14220, Ley de creación del Sistema Nacional de Planificación de Desarrollo Económico y Social del Perú, integrado por:

• El Consejo Nacional de Desarrollo Económico y Social, presidido por el Presidente de la República e integrado por siete Ministros;
• El Instituto Nacional de Planificación (INP), con un Jefe con rango de Ministro, y que incorpora a la Dirección Nacional de Estadística y Censos y absorbe las funciones de la OCEP;
• El Consejo Consultivo de Planificación, para la participación de representantes del sector privado; y
• Oficinas Sectoriales y Regionales de Planificación.

Poco después, por el Decreto Ley 14260 (Ley del Presupuesto Funcional de la República), se introduce el Presupuesto por Programas.

Durante el gobierno del General Velasco en 1968 se crea la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP, que realiza cursos avanzados de planificación y de administración del desarrollo con la cooperación del ILPES y del PNUD, y el Consejo Nacional de Desarrollo (presidido por el Presidente Velasco y por los Ministros) aprueba las “Estrategias Nacionales de Desarrollo a Largo, Mediano y Corto Plazo”. En 1969 se aprueba el “Plan Económico Anual 1969”. En 1971 se aprueba el “Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1971-1975”.

En el gobierno del General Morales Bermúdez se aprueba en 1975 el “Plan Nacional de Desarrollo 1975-1978”.

En el segundo gobierno del Presidente Belaúnde en 1981 se expide el Decreto Legislativo 177 (Ley Orgánica del Sistema Nacional de Planificación) y se aprueba el “Plan de Inversiones Públicas 1982-1985”. En 1982 se formula la primera versión de un “Plan a Largo Plazo 1982-2000”.

El primer gobierno del Presidente García (1985-1990) produjo una serie de documentos que proponían una serie de reformas, leyes, planes (la propuesta del “Plan Nacional de Desarrollo 1986-1990”), programas y otros proyectos que tuvieron limitada implementación. En 1987 se promulga la Ley 24650 de Bases de la Regionalización y la Ley 25077 abrió el camino para las elecciones de los representantes a las Asambleas Regionales (de noviembre de 1989 y de abril de 1990). Los Gobiernos Regionales tenían competencias sectoriales. Pero el modelo no llegó a consolidarse y más tarde el Presidente Fujimori redujo su importancia y recursos y finalmente las Asambleas Regionales desaparecen en abril de 1992, pues con la disolución del Congreso se establecieron los Consejos Transitorios de Administración Regional (estos CTAR funcionaron hasta el 2002), con autoridades nombradas por el Poder Ejecutivo, manteniendo algunas funciones administrativas.

El gobierno del Presidente Fujimori en su etapa 1990-1992 se caracterizó por el autoritarismo, medidas de ajuste económico, lucha contra la subversión y confrontación con la oposición. El autogolpe de abril de 1992 instaura un Gobierno de Emergencia y de Reconstrucción Nacional. El Sistema y el Instituto Nacional de Planificación funcionaron treinta años, hasta que el régimen de Fujimori promulga el Decreto Ley 25548 (publicado el 14 de junio de 1992) mediante el cual (sin ninguna fundamentación) se crea una Comisión de Disolución del INP; se asigna las funciones del INP al Ministerio de Economía y Finanzas, y se crea un Consejo Nacional de Planificación (CNP), presidido por el Presidente del Consejo de Ministros e integrado por los Ministros, cuya Secretaría Técnica ejercería el Ministerio de Economía y Finanzas.

Trece años más tarde, por la Ley 28522 (promulgada por el Presidente Toledo y publicada el 25 de mayo de 2005) se crea el nuevo Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Sin embargo transcurrieron tres años y el CEPLAN no fue puesto en funcionamiento, a pesar de que se aprobó su Reglamento de Organización y Funciones por el Decreto Supremo 054-2005-PCM (publicado el 28 de julio de 2005) y que se le consignaron créditos para su funcionamiento en los sucesivos Presupuestos de la República.

El Decreto Legislativo 1088 (publicado el 28 de junio de 2008) deroga la Ley 28522 y el Decreto Supremo 054-2005-PCM, mantiene la misma denominación del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN); pero aprueba nuevos criterios y normas. Cabe, pues, preguntarse cuáles son las diferencias entre las disposiciones de la Ley 28522 y las del Decreto Legislativo 1088, y, en ese nuevo contexto, cuáles son las perspectivas de la planificación del desarrollo, en relación con:

• la Constitución Política del Estado (de 1993, modificada por la Ley 27680, publicada el 7 de marzo de 2002); y
• las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional (aprobadas el 22 de julio de 2002);

Sobre la legitimidad del Decreto Legislativo 1088 (publicado el 28 de junio de 2008)

La Constitución Política del Perú faculta y norma (artículo 104º) la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo. El Decreto Legislativo 1088 fue promulgado en uso de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo por la Ley 29157 (publicada el 20 de diciembre de 2007), en relación con la implementación del TLC con los Estados Unidos de América, para legislar sobre materias específicas (entre ellas: inciso 2.1 b: “mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado”). Como ley ordinaria debe subordinarse a la mayor jerarquía jurídica que sobre su materia tienen las normas de la Constitución Política y de las Leyes Orgánicas, y compatibilizarse con las normas aplicables de las Leyes Marco y Leyes Generales. En su procesamiento debe tomarse en cuenta las leyes vigentes sobre esas materias; los proyectos de ley relacionados y en proceso; las coordinaciones previstas en el seno de comisiones mixtas Ejecutivo/Legislativo, y además, ser sustentado en un expediente que incluya la correspondiente exposición de motivos. Todos esos aspectos serán examinados por el Congreso de la República, a partir del trabajo de un grupo revisor de Decretos Legislativos en el seno de la Comisión de Constitución. Ha pasado ya más de un mes de instalada la presente legislatura ordinaria y hasta el momento no se ha designado el referido grupo de trabajo revisor, que podrá proponer la derogatoria o modificaciones a dichos Decretos Legislativos.

El Decreto Legislativo 1088, la Constitución y las Leyes Orgánicas.

En el Perú la planificación figura por primera vez a nivel constitucional en la Constitución de 1979. En cambio la planificación no fue incluida en la Constitución de 1993, a la que es añadida, en la reforma constitucional del año 2002 (Ley 27680, publicada el 7 de marzo de 2002), solamente en el nuevo Capítulo “De la Descentralización”, al normar los Gobiernos Regionales y Locales.

El Decreto Legislativo 1088 debe sujetarse a las normas legales de mayor jerarquía, en especial a:

• la Ley 27867 Orgánica de Gobiernos Regionales (publicada el 18 de noviembre de 2002);
• la Ley 27972 Orgánica de Municipalidades (publicada el 27 de mayo de 2003); y
• la Ley 29158 Orgánica del Poder Ejecutivo (publicada el 20 de diciembre de 2007).

Dichas disposiciones contienen normas específicamente referidas al Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y al CEPLAN, normas que el Decreto Legislativo 2008 no puede ni derogar ni dejar de cumplir.

La Quinta Política de Estado del Acuerdo Nacional (22 de julio de 2002)

“Gobierno en Función de Objetivos con Planeamiento Estratégico, Prospectiva Nacional y Procedimientos Transparentes

Nos comprometemos a impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratégico que oriente los recursos y concierte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integración a la economía global.

Con este objetivo el Estado: (a) impulsará la creación de un sistema nacional de planeamiento estratégico sectorial e institucional, con una clara fijación de objetivos generales y objetivos específicos que establezcan metas a corto, mediano y largo plazo, así como los indicadores de  medición correspondientes; (b) promoverá que la gestión gubernamental alcance los objetivos establecidos en los planes estratégicos, respaldada por un sistema de control de cumplimiento de los objetivos y las metas presupuestarias; (c) garantizará el informe periódico de la gestión del Poder Ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento de los objetivos trazados; y (d) promoverá que los funcionarios públicos orienten su gestión hacia el logro de las metas establecidas y que sean permanentemente capacitados en el desarrollo de las habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos”

El Decreto Legislativo 1088 y su predecesora la Ley 28522 del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

La Ley 28522 crea el CEPLAN como (artículo 5º) órgano rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, le da (artículo 8º) la naturaleza de Organismo Público Descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros y establece que reporta al Presidente de la República; según   el artículo 11º de la Ley 28522, el Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN tenía rango de Ministro, asiento y voz en el Consejo de Ministros; participaba en las sesiones de las Comisiones Interministeriales de Asuntos Económicos, Financieros y de Asuntos Sociales, y presentaba al Congreso de la República un informe anual sobre el avance y perspectivas del desarrollo nacional. En el Decreto Legislativo 1088 el CEPLAN tiene menor nivel y alcance, es un “Organismo Técnico Especializado” del Ejecutivo adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, su Consejo Directivo funciona como un colegiado, y su Presidente (representante del Presidente de la República) no tiene rango ni de Viceministro y reporta al Presidente del Consejo de Ministros. De acuerdo con la Ley 29158 Orgánica del Poder Ejecutivo (artículo 33º) los Organismos Técnicos Especializados “están dirigidos por un Consejo Directivo” y “se sujetan a los lineamientos técnicos del Sector con quien coordinan sus objetivos y estrategias”.

En el artículo 7º de la Ley 28522 se fijaba al CEPLAN dos funciones importantes que ya no figuran en el Decreto Legislativo 1088: “Participar en la elaboración del marco macroeconómico multianual de responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas” y “Participar en la formulación de políticas de integración económica internacional del país”.

En el artículo 9º de la Ley 28522 se incluía miembros del Consejo Directivo del CEPLAN que ya no figuran en el Decreto Legislativo 1088, los representantes: de las Municipalidades Provinciales y Distritales, de los sectores productivos y empresariales, y de los partidos políticos.  

Diseño del Sistema y del Centro Nacional de Planificación Estratégica

Al insertarse el CEPLAN en el contexto de la Administración Pública debe establecer y desarrollar sus relaciones con los Poderes del Estado, con el Gobierno Nacional, con los organismos constitucionalmente autónomos, con los organismos reguladores y con los Gobiernos Regionales y Locales. 

A nivel Nacional, bajo la responsabilidad política del Primer Ministro y la responsabilidad técnico-funcional (colegiada) de su Consejo Directivo, el CEPLAN coordina el funcionamiento de la red de oficinas con funciones de planificación de alcance nacional. La LOPE asigna a cada Ministro (artículo 25º) la función de “dirigir el proceso de planeamiento estratégico sectorial, en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico”, y establece (artículo 24º) en la Alta Dirección de cada Ministerio (que conforman el Ministro, los Viceministros y el Secretario General) un “gabinete de asesoramiento especializado para la conducción estratégica de las políticas a su cargo y para la coordinación con el Poder Legislativo”, además de un “órgano de administración interna encargado de la planificación”. El Decreto Legislativo 1088 integra (artículo 3.1) al Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico el Foro del Acuerdo Nacional “como instancia de concertación de la planificación estratégica nacional cuando su intervención es solicitada, en su orden, por el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente del Consejo Directivo del CEPLAN” (no se toma en cuenta que de acuerdo con el Decreto Supremo 105-2002-PCM, el Foro del Acuerdo Nacional es presidido por el Presidente de la República).

La Ley 27867 Orgánica de Gobiernos Regionales asigna al Gobierno Regional (artículo 10º), la competencia exclusiva de “planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socio-económicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo” y “formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región”. La responsabilidad técnica la asigna (artículo 29º) a una “Gerencia de Planificación, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial”.  

La Ley 27972 Orgánica de Municipalidades pone la planificación bajo la responsabilidad política del Alcalde y asigna (artículo 28º) la responsabilidad técnica a una “Oficina de Planificación y Presupuesto”.

El Decreto Legislativo 1088 otorga (artículo 5) al CEPLAN el carácter de “Ente Rector del Sistema Administrativo de Planeamiento Estratégico”. Pero, por otro lado, la Ley 29158 Orgánica del Poder Ejecutivo establece (artículo 46º) que “Los Sistemas Administrativos tienen como finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la Administración Pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”; que el Planeamiento Estratégico es un Sistema Administrativo que “se rige por la ley de la materia”, y que “El Poder Ejecutivo adecúa el funcionamiento de los Sistemas Administrativos al proceso de descentralización”. Señala también (artículo 44º) que “Los Sistemas están a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y disposiciones complementarias”. Enumera además (artículo 47º) las competencias o funciones generales de los Entes Rectores de los Sistemas Administrativos. Todo esto requiere ser compatibilizado, pues por ahora el CEPLAN aparece como una entidad atípica, a mitad de camino entre un Sistema Administrativo (regulador técnico del uso de recursos de la Administración Pública) y un Sistema Nacional (instrumento de gobierno y de gestión de políticas públicas). 

Relaciones con los Sistemas Nacionales de Presupuesto Público y de Inversiones Públicas

La Ley 28112 Marco de la Administración Financiera del Sector Público define (Quinto principio general, modificado por la Tercera Disposición Complementaria de la Ley 28522, que se mantiene vigente por la Disposición Complementaria Única del Decreto Legislativo 1088) que “El Presupuesto público asigna los fondos públicos de acuerdo con los objetivos y prioridades de gasto determinadas en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, en los planes estratégicos de las entidades del Sector Público y la disponibilidad de ingresos programada”.

La Ley 28411 General del Sistema Nacional de Presupuesto define (Artículo XIV del Título Preliminar, modificado por la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley 28522, que se mantiene vigente por la Disposición Complementaria Única del Decreto Legislativo 1088) que “El proceso presupuestario debe orientarse por los Objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros".

La Ley 27293 del Sistema Nacional de Inversión Pública fija (artículo 4º, modificado por la Sexta Disposición Complementaria de la Ley 28522, que se mantiene vigente por la Disposición Complementaria Única del Decreto Legislativo 1088) como principio que “Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública se rigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo”.

Obsérvese que en ambos casos, de los Sistemas Nacionales de Presupuesto y de Inversiones Públicas, se norma sobre su sujeción a los planes estratégicos; pero en sus procesos de formulación del Presupuesto y de los Programas de Inversiones Públicas (que en el futuro serán plurianuales) no se le da injerencia al Sistema Nacional de Planificación.

Funcionamiento del Sistema y del CEPLAN. Estrategias y prioridades: reglamentación, primeros tres años y prioridades iniciales.

Final y acertadamente, el Decreto Legislativo 1088:

Asigna (Primera de las Disposiciones Finales Complementarias) “las funciones relacionadas al seguimiento y evaluación estratégica del Estado, que cumplía la Secretaría de Gestión Multisectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, y que fueron establecidas en el Decreto Supremo No. 067-2003-PCM”. Falta precisar, por Decreto Supremo, los alcances de esta norma.

Fija (Segunda de las Disposiciones Complementarias Transitorias) las prioridades del CEPLAN en los primeros tres años de su funcionamiento en materia de: “consolidación institucional”, “revisión de la legislación relacionada”, “el estudio y la evaluación de las variantes formales y metodológicas”, “la definición de las metodologías y técnicas prospectivas”, “programas de capacitación y talleres especializados” y “el apoyo a los procesos de descentralización, inclusión social y mejoramiento de las condiciones ambientales del país”. Estas acciones podrían iniciarse mediante un plan estratégico de desarrollo institucional de corto plazo.

Mantiene la vigencia de la Quinta de las Disposiciones Complementarias de la Ley 28522 que señala “Los titulares de los Ministerios, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, Organismos Públicos Descentralizados, proyectos especiales y empresas del Estado adecuarán progresivamente su organización con el objeto de que las funciones de planeamiento, programación presupuestal, inversión pública y cooperación internacional se realicen de manera coordinada y bajo una conducción unificada”. Estas medidas serán implementadas progresivamente por el Poder Ejecutivo como parte de los procesos de Descentralización del Gobierno Nacional, de Regionalización del país, y de Modernización de la Administración Pública.

Mantiene también la vigencia de la Séptima de las Disposiciones Complementarias de la Ley 28522 que señala que “El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico asume las funciones relacionadas al planeamiento estratégico y evaluación que cumple la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y Finanzas y las de seguimiento y evaluación estratégica del Estado, que cumple la Secretaría de Gestión Multisectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros”. Falta precisar, por Decreto Supremo, los alcances de esta norma.

El conjunto de los procesos arriba detallados plantea un programa de trabajo extenso, complejo y urgente, que amerita una amplia movilización para obtener la contribución de calificados especialistas y expertos de instituciones del país y de la cooperación internacional.  

La “revisión de la legislación relacionada” aparece como la tarea más importante para asegurar que el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico pueda cumplir con sus importantes objetivos. Esa tarea podría emprenderse por etapas de corto, mediano y largo plazo, acompasados a la voluntad política del Presidente de la República y al desarrollo de las capacidades del CEPLAN y del resto del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.

En la “Asociación Civil Presidente Castilla” (para la Reforma del Estado y de la Administración Pública) tenemos en estudio una propuesta para que el CEPLAN sea adscrito a un nuevo gran  Ministerio de la Función Pública (como el de Francia) o un Ministerio de las Administraciones Públicas (como el de España), como parte del proceso de  implementación de la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

En materia de planificación de largo plazo el CEPLAN debería incluir entre sus tareas básicas la de liderar la formulación del “Proyecto de Nación”, con la cooperación de organismos técnicos de los tres niveles de gobierno, del Foro del Acuerdo Nacional, de los Colegios Profesionales y de la Academia, de las organizaciones gremiales de trabajadores y empresarios, de instituciones técnicas como el CAEN y la Asociación para la creación del Colegio del Perú, de ONGs y de otras organizaciones especializadas de la Sociedad Civil. En este campo en la “Asociación Civil Presidente Castilla” estamos abocados a la formulación de un “Modelo de Reforma, Modernización y Democratización del Estado, de la Administración Pública y de la Gobernanza”, que comprenda los procesos de Descentralización del Gobierno Nacional y de Regionalización del país.

En materia de mediano plazo el CEPLAN debería liderar y coordinar la formulación de “Planes Plurianuales de Inversiones” de los gobiernos nacional, regionales y locales, que contengan “Programas de Inversiones Públicas”, vinculantes para el Sector Público (para infraestructura, servicios sociales y sectores y áreas estratégicas) y orientaciones e incentivos para las inversiones privadas (internas y externas).