20091030. CARLOS MALPICA FAUSTOR ANALIZA LAS CUATRO INSTANCIAS DE GESTIÓN EDUCATIVA DESCENTRALIZADA EN EL PERÚ

MALPICA FAUSTOR, Carlos Nicolás, Gestión educativa: desafío para la descentralización, en "Contacto Foro", publicación de Foro Educativo, No.176, Año XII, setiembre-octubre 2009:
 
 LAS CUATRO INSTANCIAS DE GESTIÓN EDUCATIVA DESCENTRALIZADA EN EL PERÚ

Para: Contacto Foro

Publicación de Foro Educativo

Por: Carlos Malpica Faustor

Miembro de Foro Educativo

Ex Ministro de Educación

carlos@malpica.net

http://carlosmalpicafaustor.spaces.live.com  

Lima, 30 de octubre de 2009

La Ley 28044 General de Educación, publicada el 29 de julio de 2003, fija en su artículo 65º cuatro instancias de gestión educativa descentralizada”. La misma Ley precisa y tipifica el carácter de cada una de ellas:

·        Primera instancia: La Institución Educativa (IE), “la primera y principal instancia de gestión” (artículo 66);

·        Segunda instancia: La Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), “instancia de ejecución descentralizada del Gobierno Regional con autonomía en el ámbito de su competencia” (artículo 73).

·       Tercera Instancia: La Dirección Regional de Educación (DRE), “órgano especializado del Gobierno Regional” (artículo 76); y

·        Cuarta instancia: El Ministerio de Educación (MED), “órgano del Gobierno Nacional” (artículo 79).

 

A siete años de la Ley 27680, publicada el 7 de marzo del 2002 de modificación constitucional que dio inicio al actual proceso general de descentralización, y a seis años de vigencia de la nueva Ley 28044 General de Educación, observamos que:

·       Las Instituciones Educativas (las unidades pedagógicas productivas del Sistema Educativo) no son la principal instancia de gestión, pues siguen funcionando con un alto y creciente grado de subordinación a las otras tres instancias administrativas “superiores”;

·       Las UGEL no han sido descentralizadas del Gobierno Regional y siguen funcionando como instancias desconcentradas de la Direcciones Regionales de Educación, tal como estaban cuando se inició el proceso de descentralización;

·       Los Gobiernos Regionales (que ya en su segunda generación siguen siendo Departamentales) han adscrito las DRE a sus Gerencias Sociales (generando de hecho una nueva instancia, entre la tercera y cuarta instancias) y en otros casos han variado su carácter y denominación en forma unilateral;

·       El MED no ha dado suficiente impulso a la descentralización del Sistema Educativo; ha vuelto a centralizar importantes sistemas, programas y procesos pedagógicos y administrativos, y en la Provincia de Lima en siete años no ha podido lograr que la Municipalidad de Lima Metropolitana asuma las funciones de educación que le corresponden, según lo ordenado por el nuevo artículo 198º de la Constitución y el artículo 33º de la Ley 27783 de Bases de la Descentralización, publicada el 20 de julio del 2002.  

Los mencionados desajustes se han generado y seguirán produciéndose mientras no se desarrolle un Nuevo Modelo de Gestión Educativa Descentralizada, en concordancia con lo dispuesto por la Ley 28044 General de Educación en la Segunda de sus Disposiciones Complementarias y Transitorias:

“Segunda.- El Ministerio de Educación hará entrega al Consejo Nacional de Descentralización, de la propuesta de reestructuración de las actuales instancias intermedias de gestión para adecuarlas a la transferencia y recepción de competencias y funciones sectoriales en educación” …..

Ese Nuevo Modelo debe asegurar el creciente empoderamiento de las Instituciones Educativas y la subordinación de lo administrativo a lo pedagógico, que postula la Ley 18044 General de Educación en su artículo 64º inciso c), lo que implica transferir a las redes de instituciones y programas educativos, el poder de decisión hoy altamente concentrado en la red de oficinas de los tres niveles de Gobierno y de  la Administración Pública, oficinas que deberían cumplir una función primordial de orientación y apoyo al desarrollo y al funcionamiento de esas redes de centros y programas educativos.

A fin de impulsar una Política de Estado de empoderamiento de las instituciones educativas, reitero la propuesta de dictar, como ley de desarrollo constitucional, una “Ley Orgánica de Instituciones Educativas Públicas”, teniendo en cuenta que la Constitución:

·       Dispone que “Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución”…..  (artículo 106º)

·        Hace expresa referencia, entre las entidades estatales, a los “Centros Educativos” de educación inicial, primaria y secundaria (en los artículos 13º, 15º, 16º, 17º y 19º), a los “Institutos Superiores” (en el artículo 19º) y a las “Universidades” (en los artículos 17º, 18º y 19º)

El citado Nuevo Modelo debe proponer también la solución de algunas inconsistencias e imprecisiones de la normatividad vigente. Al nivel constitucional, por ejemplo, para precisar mejor las competencias de gestión educativa de los Gobiernos Regionales y de los Gobiernos Locales, pues de acuerdo con el nuevo Capítulo “De la Descentralización” de la Constitución:

·        Los Gobiernos Regionales son competentes para:

7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de … educación …” (Constitución, nuevo artículo 192º)

·        Y los Gobiernos Locales son competentes para:

8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios” en materia de educación, … (Constitución, nuevo artículo 195º)

 

       En primer lugar, la Ley 27783 de Bases de la Descentralización excedería al nuevo artículo 192º de la Constitución cuando en su artículo 36º incluye facultades de gestión de servicios educativos a los Gobiernos Regionales, al enumerar sus competencias compartidas:

a)   “Educación. Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formación para el desarrollo,…..”

 

En segundo lugar, por un lado el nuevo artículo 195º de la Constitución faculta a los Gobiernos Local a desarrollar actividades y servicios educativos; pero, por otro lado, la Ley 28044 General de Educación no municipaliza la gestión de las instituciones educativas, pues establece:

Artículo 82º.- La coordinación y el apoyo de las municipalidades

En materia educativa, el Ministerio de Educación, la Dirección Regional de Educación y las Unidades de Gestión Educativa Local, coordinan sus acciones con las municipalidades de acuerdo a lo establecido en su Ley Orgánica y en la presente ley. En este marco, las municipalidades apoyan la prestación de servicios de las Instituciones Educativas y contribuyen al desarrollo educativo en el ámbito de su jurisdicción”.

Estas inconsistencias e imprecisiones complican y retardan el proceso de implementación del “Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa” iniciado por el MED el año 2007.

Concluyo reiterando tres propuestas de modificaciones del marco legal de la descentralización educativa:

1.- Que las competencias de promoción, regulación, desarrollo y control de las redes de Instituciones y Programas Educativos de la Educación Básica sean asumidas por los Gobiernos Locales, y que se les transfiera a las Municipalidades Provinciales – a cargo del Mapa Escolar y de los programas multianuales de inversiones públicas – la propiedad de los terrenos y edificios escolares públicos.

 

2.- Que las competencias de promoción, regulación, desarrollo y control de las redes de Instituciones y Programas Educativos de la Educación Superior no Universitaria sean asumidas por los Gobiernos Regionales, y que los Institutos Públicos de Educación Superior no Universitaria, adquieran personería propia y sean titulares de la propiedad de su patrimonio (mobiliario e inmobiliario).

 

3.- Que en la nueva Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Educación los dos Viceministros correspondan uno a la Educación Básica, y otro a la Educación Superior.

 

Queda, para un siguiente artículo, el análisis del artículo 188º de la Constitución, que establece que “La descentralización…constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio”, y que dispone la descentralización del Presupuesto de la República.

 

 

Acerca de cnmalpica

carlos@malpica.net http://www-slideshare.net/carlosmalpicafaustor Peruano. Profesor, Investigador, Especialista y Consultor Internacional en Administración y Planificación de la Educación; Planificación del Desarrollo Económico y Social; Reforma de la Administración Pública; Gestión Pública, y Desarrollo de Capacidades Nacionales. Ha dirigido visitas de estudio, misiones oficiales, cursos y consultorías en 40 Estados Miembros de América Latina, Estados Unidos de América, Europa, Asia, África y Estados Árabes. Lenguas de trabajo: Castellano, Inglés y Francés. Egresado de la primera promoción (1953) de La Cantuta (hoy Universidad Nacional de Educación - UNE), con estudios de especialización y postgrado en las Facultades de Educación de las Universidades de Puerto Rico, Chile y Nacional Mayor de San Marcos. Experiencia docente en Educación Secundaria, Normal, Superior y Universitaria. Ex-funcionario de la Alta Dirección del Ministerio de Educación, del Instituto Nacional de Planificación - INP, de la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP, de la CRYRZA y del Instituto Nacional de Administración Pública - INAP. Representante del Perú en numerosas misiones oficiales en el exterior. Ex-funcionario de la UNESCO (París 1979-1993) en el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación - IIPE (Investigador, Asesor y Director de la Formación). Consejero ad honorem de la Delegación Permanente del Perú ante la UNESCO (París, 1993-1995). Ex-Asesor del Viceministro de Relaciones Exteriores, ex-miembro del Consejo Nacional de Educación, ex-Coordinador de la Comisión Presidencial de Educación y ex-Ministro de Educación (2003-2004). Actualmente: miembro de “Foro Educativo”; de la "Asociación Civil Presidente Ramón Castilla" para la Reforma del Estado y la Modernización de la Administración Pública (Presidente fundador); de la "Comisión Nacional de Asesoramiento Institucional del Colegio de Profesores del Perú - CPPe" (Coordinador); de la Asociación Civil Instituto Pro Gobernabilidad de la Educación - IGEPE" (Presidente). Ha publicado libros, informes de investigación, artículos y documentos técnicos sobre Experiencias Nacionales de Planificación Económica y Social, Administración Pública, Descentralización y Evaluación del Desarrollo, y sobre la formulación y evaluación de Planes, Programas y Proyectos Estratégicos de Educación. Ver: http://cnmalpica.wordpress,com/ Distinciones: "Palmas Magisteriales del Perú" en el Grado de Comendador; "Orden Andrés Bello" del Gobierno de Venezuela; “Profesor Honorario” de la Universidad Nacional de Educación; “Medalla a la Integración Simón Bolívar” de la CIPIS de Brasil; "Laureles Educativos" de la Confederación Nacional de APAFAS del Perú; "Doctor Honoris Causa" de la Confederación Mundial de Asociaciones de Padres de Familia; Profesor Honorario de la University of Silvaner Inc. de Panamá.
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